A più voci (prima parte)

Passi scelti del libro “A più voci” (a cura di Luigi Bobbio), Edizioni Scientifiche Italiane, Dipartimento della Funzione Pubblica, Ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, 2004.

A cura di A. Giangrande

PRIMA PARTE: I PRINCIPI

INTRODUZIONE

(…)
Nelle amministrazioni pubbliche i processi di tipo inclusivo sono frequenti. Capita spesso che un sindaco o un assessore, trovandosi di fronte a una questione complessa, decida di convocare i soggetti interessati, di avviare le trattative per un accordo di programma, di riunire diversi partner, di coinvolgere le associazioni che operano in un quartiere o anche i comuni cittadini che vi risiedono. In questi casi il processo che viene messo in atto può essere definito inclusivo, perché esso cerca, appunto, di includere un certo numero (più o meno ampio) di soggetti interessati a quel problema e di farli partecipare alle scelte. Nei processi inclusivi gli interventi pubblici sono progettati a più voci.
Per riferirsi a questi processi si usano di solito termini come concertazione, partenariato, partecipazione, consultazione, negoziazione, accordi, intese. L’immagine a cui si ricorre più di frequente è quella di diversi attori che vengono messi a discutere attorno a un tavolo. Nel gergo amministrativo circolano comunemente espressioni come “aprire un tavolo”, “gestire un tavolo”, “chiudere un tavolo”. Esistono “tavoli politici”, “tavoli tecnici”, “tavoli sociali”. E chi si trova in difficoltà può anche cercare di “rovesciare il tavolo”.
I tavoli possono essere reali o simbolici: non è affatto detto che la soluzione migliore sia proprio quello di mettere le persone sedute attorno a un tavolo. Anzi, come vedremo, esistono molti metodi che intendono favorire le interazioni tra gli attori senza alcun tavolo e, qualche volta, anche senza sedie.
La scelta di “aprire un tavolo”, ossia di imboccare un processo decisionale inclusivo, è talvolta compiuta volontariamente (e informalmente) da un amministratore pubblico che ritiene utile allargare la platea dei decisori e responsabilizzarli. Talvolta è incoraggiata (o addirittura prescritta) dalla legge. Sono ormai quindici anni che le leggi prevedono forme di decisione inclusiva, come le conferenze di servizi, gli accordi di programma o i diversi istituti che passano sotto il nome di programmazione negoziata. Il coinvolgimento delle associazioni e dei cittadini è esplicitamente previsto in numerosi programmi di riqualificazione urbana, come i contratti di quartiere. I piani di zona previsti dalla legge quadro sulle politiche sociali si basano anch’essi su un approccio inclusivo. L’Unione europea ha dato un fortissimo impulso in questa direzione. È difficile trovare un programma comunitario in cui non compaiano, con grande rilievo, espressioni come partenariato, coinvolgimento dei cittadini, partecipazione.
La nascita dei processi decisionali inclusivi è una delle più importanti innovazioni introdotte nell’azione amministrativa. Mentre in passato l’azione amministrativa si basava sul presupposto dell’autorità, ossia sull’idea che la pubblica amministrazione fosse l’unica depositaria dell’interesse generale e che proprio per questo avesse il diritto dovere di farlo valere nei confronti di tutti oggi, in un numero crescente di casi, l’amministrazione tende a svolgere un ruolo diverso: di stimolo, sollecitazione, regia o coordinamento. Non si presenta più come un’autorità indiscussa, ma piuttosto come un partner fra altri partner.
Due autori americani, David Osborne e Ted Gaebler, in un famoso libro intitolato Reinventare l’amministrazione1, hanno definito l’amministrazione post, burocratica come amministrazione catalitica. Il catalizzatore, come sappiamo, è quella sostanza chimica che non partecipa direttamente a una reazione ma la favorisce o addirittura la rende possibile. Allo stesso modo l’amministrazione proposta da Osborne e Gaebler, non prende le decisioni in prima persona, ma cerca di prenderle con altri o di farle prendere da altri, ossia di stimolare la partecipazione, l’iniziativa e la corresponsabilizzazione della società civile.
Che i processi inclusivi siano scelti di propria iniziativa dagli amministratori o siano imposti (o incoraggiati) da leggi nazionali e europee, il problema è quello di farli funzionare. E non è affatto facile. Si possono mettere attorno a un tavolo troppi attori, creando confusione, incomprensioni e difficoltà di coordinamento. Ma si può anche cadere nell’errore opposto, ossia quello di coinvolgerne troppo pochi, col risultato che gli esclusi si risentiranno e boicotteranno i risultati della concertazione. Un processo inclusivo può attenuare i conflitti, ma può anche esasperarli, può moltiplicare i veti o dare adito a ricatti. Può produrre decisioni sagge che riescono a comporre i diversi punti di vista dei partecipanti in una visione condivisa dell’interesse generale, ma può anche generare pessimi compromessi, pasticciati e confusi, che reggeranno lo spazio di un mattino. Può anche portare ad accordi spartitori in cui i partecipanti si dividono il bottino senza tenere in alcun conto gli interessi della collettività. Si possono raggiungere soluzioni condivise in tempi ragionevoli, ma si possono anche trascinare le decisioni per mesi o anni, rinviandole da una riunione all’altra con una generale frustrazione. Si possono migliorare le relazioni tra gli attori, ma si possono anche deteriorarle irreparabilmente.
Insomma i processi inclusivi sono pieni di insidie. Bisogna conoscerle per poterle superare. Ma gli amministratori pubblici non hanno sempre le competenze necessarie per affrontarle. Spesso si sentono buttati allo sbaraglio e sono costretti a districarsi come possono di fronte a processi complessi che faticano a padroneggiare. Molti di essi potrebbero riconoscersi in queste affermazioni, rese da un funzionario della Regione Lazio:
“Le competenze necessarie per la realizzazione di una politica multiattore sono di tipo comunicativo, relazionale, di costruzione delle reti, organizzativo, gestionale, di immagine, strategico, visionarie. E tutto questo nella nostra Regione manca. Nell’impianto burocratico, amministrativo del nostro territorio sono completamente assenti. Non ha senso che metti in piedi degli organismi che poi muoiono perché non gli dai la linfa… Non è facile mettere insieme altri soggetti, tutti con specifiche competenze nel proprio ambito e con piena autonomia decisionale… Inoltre ci deve essere una capacità di direzione dei gruppi di lavoro che non è più un lavoro esecutivo per cui tu applichi una normativa, una circolare e mandi la circolare agli uffici che devono eseguire. No, qui tu devi organizzare il lavoro di altre istituzioni,d’altri organismi e questa è una competenza complessa”2.
Per fortuna non siamo l’anno zero. Esperienze di questo genere sono in corso da decenni in molti paesi in giro per il mondo. Sono state progettate e sperimentate varie
famiglie di tecniche e di strumenti per affrontare e gestire questi processi: per scegliere i partecipanti, per indurli a ascoltarsi reciprocamente, per mettere i profani in condizione di interloquire con gli specialisti, per risolvere i conflitti, per predisporre accordi in grado di reggere nel futuro.
Anche in Italia le esperienze sono ormai numerose. Qualche volta funzionano bene. Qualche volta no. Spesso funzionano solo in parte, con luci e ombre. Sia i successi sia i fallimenti (e le esperienze riuscite a metà) sono comunque utili, perché insegnano qualcosa. Ed è proprio di qui che vogliamo partire.
Questo manuale si propone di estrarre da tali esperienze qualche idea o qualche consiglio per affrontare nel modo migliore i processi decisionali inclusivi.
La parola manuale, ce ne rendiamo conto, può apparire un po’ esagerata. Non pretendiamo di offrire ricette, ci mancherebbe altro. Ci interessa, molto più semplicemente, mostrare che esistono possibilità, che non sempre vengono sfruttate. Far intravedere possibili strade, vie d’uscita, processi da mettere in atto o tecniche da applicare. Poi ciascun amministratore sceglierà, nella situazione specifica in cui si trova la via che gli sembrerà più opportuna. L’importante è che sia consapevole delle alternative che gli stanno di fronte.
E tuttavia non ci spiace definire questo testo come un manuale. Riteniamo infatti che esista ormai un patrimonio di conoscenze e di competenze, che può essere utilmente presentato, sistematizzato e offerto alla riflessione di coloro che operano sul campo. Abbiamo cercato di fare molti esempi. Di mostrare come certi approcci o certe tecniche sono state concretamente applicati, quali vantaggi e quali inconvenienti hanno portato. Di dare la parola a quegli operatori che hanno provato a confrontarsi con essi o che sono riusciti a risolvere situazioni decisionali difficili con soluzioni originali. Ci rendiamo conto che la casistica che presentiamo è incompleta: ci sono moltissime esperienze che non abbiamo citato, che non siamo riusciti a rintracciare o che non conosciamo. Da questo punto di vista il manuale vuole essere un work in progress. Ci auguriamo che possa migliorare nel futuro con la collaborazione di tutti gli interessati.

1.1 In quali circostanze

(…)
L’ipotesi di avviare un processo decisionale inclusivo andrebbe messa in cantiere, quando possiamo aspettarci che non riusciremo ad arrivare a una decisione oppure che le decisioni che prenderemo non saranno messe in pratica o lo saranno a costo di grandissimi sforzi e difficoltà.
Possiamo aspettarci di non riuscire a prendere una decisione, per esempio,

  • perché i gruppi che la contrastano sono forti, ben organizzati e possono esercitare una notevole influenza sull’arena politica (la giunta,il consiglio,i partiti di maggioranza,ecc.);
  • perché ci manca qualcosa che è detenuto da altri (competenze legali, risorse finanziarie, informazioni, competenze tecniche, ecc.).
  • Possiamo aspettarci di non riuscire a mettere in pratica la nostra decisione, per esempio,
  • perché i gruppi che si riterranno colpiti riusciranno a mettere i bastoni tra le ruote e a bloccare o snaturare il processo di attuazione;
  • perché le nostre scelte risulteranno troppo astratte rispetto alla situazione o basate su informazioni imprecise e si apriranno difficoltà di ogni genere quando passeremo alla pratica;
  • perché mancherà la cooperazione di attori che, non essendo stati coinvolti nella decisione, non avranno sufficiente motivazione per collaborare con noi.
  • A ben guardare le circostanze da prendere in considerazione possono essere essenzialmente di tue tipi:
  • quando esistono forti conflitti, attuali o potenziali;
  • quando abbiamo bisogno dell’apporto di altri (non siamo in grado di farcela da soli). Esaminiamole separatamente.

Quando esistono forti conflitti, attuali o potenziali
È difficile che una scelta pubblica non scontenti qualche individuo o qualche gruppo. La politica è fatta di conflitti. Di fronte a un conflitto, l’inclusione degli oppositori nel processo di decisione non è ovviamente l’unica strategia possibile. Si possono avere buoni motivi per cercare di sconfiggerli sul campo,quando si ritiene che essi siano portatori di valori inaccettabili o di interessi da non incoraggiare, e quando ci si sente abbastanza forti per contrastarli efficacemente.
La prima condizione (valori o interessi inaccettabili) è, in verità, piuttosto rara. Nella maggior parte dei casi è difficile negare che gli oppositori abbiano qualche buona ragione dalla loro parte. Tentare di affrontare la questione insieme a loro non è quasi mai impossibile e talvolta, per questa via, si possono scoprire soluzioni nuove, che a prima vista nessuno era in grado di scorgere. In questo senso, “il conflitto non è una patologia, ma un segno di salute: se non temuto e sofferto come complicazione, ma riconosciuto come manifestazione sorgiva di problematiche che la politica può affrontare, diventa occasione di conoscenza e occasione obbligata di governo, di fronteggiamento dialettico”, come afferma Silvano Bassetti (…).
La seconda condizione (essere abbastanza forti) è obiettivamente difficile da valutare e dipende anche dalla propensione soggettiva di ciascun amministratore: c’è chi ama gettarsi nella mischia, anche a costo di correre qualche rischio, e c’è chi preferisce tenere un atteggiamento più prudente. Ma, in ogni caso, gli errori di valutazione sono sempre in agguato. Talvolta i conflitti sono espliciti e aperti e allora la situazione è più facile da riconoscere: gli interlocutori sono già emersi ed è possibile valutarne l’influenza. Talvolta, però, i conflitti sono solo potenziali. Si può supporre che una certa decisione possa generare reazioni negative, ma non si sa esattamente chi reagirà, quando e con quale forza. Un caso assolutamente tipico è costituito dai veti opposti dalle comunità locali a progetti di interesse generale. (…)

I veti delle comunità locali: la sindrome Nimby
Un libro di qualche anno fa cominciava con queste parole: “… siamo giunti a un’impasse. Le amministrazioni pubbliche non riescono ad agire, anche quando tutti ritengono che qualcosa debba essere fatto… Qualsiasi sforzo per costruire prigioni, autostrade, centrali elettriche, case di cura per malati mentali o case popolari è osteggiato da coloro che risiedono nei dintorni. Dal 1975 non è stato costruito in questo Paese neanche un impianto per il trattamento di rifiuti pericolosi, anche se tutti ritengono che tali impianti siano necessari per evitare il fenomeno della discarica selvaggia.” 3
A differenza di quello che si potrebbe pensare,il Paese di cui si parla non è l’Italia,ma gli Stati Uniti.Il problema delle impasse create dalle opposizioni locali riguarda infatti indifferentemente tutti i Paesi.Le comunità locali (o addirittura micro, locali) tendono facilmente a mobilitarsi contro progetti di interesse generale che percepiscono come una minaccia per i propri interessi o la propria identità.Il fenomeno è talmente diffuso che è stata inventata una specifica espressione per descriverlo: sindrome Nimby (“Not In My Back Yard” ossia “non nel mio giardino”, “non sotto casa mia”). Questa etichetta è un po’ malevola perché suggerisce che gli oppositori locali siano mossi da interessi spregevoli,egoistici e particolaristici. E tuttavia,se ragioniamo a mente fredda, dobbiamo riconoscere che le comunità interessate possono avere ottime ragioni per non sobbarcarsi una servitù a vantaggio dell’intera collettività. E infatti esse tendono ad usare un argomento cui è molto difficile controbattere: “perché proprio qui?”, “perché deve toccare proprio a noi?”.
Le comunità locali sono quasi sempre in grado di difendersi efficacemente. Si formano comitati spontanei di cittadini. Si tengono assemblee popolari affollate. Si organizzano proteste. È probabile che qualche politico sia tentato appoggiare (qualcuno potrebbe dire: strumentalizzare) la protesta e finisca così per incrinare la compattezza delle istituzioni (…).
Non c’è amministratore pubblico che non si sia trovato almeno una volta in una situazione di questo genere. Che cosa si fa di solito per affrontarla? Si fanno campagne di comunicazione; ci si espone al tiro di assemblee infuocate nella speranza di persuadere gli oppositori; si elaborano studi scientifici sugli impatti dell’intervento; si cerca di risolvere il conflitto a livello politico; si cerca di trattare con gli esponenti delle comunità coinvolte. Ma è probabile che queste iniziative non riescano a funzionare. Perché allora non cercare di coinvolgere sin dall’inizio tutti i soggetti interessati per esaminare insieme la questione? o per affrontare una discussione con loro allo scopo di verificare se non possa esistere una soluzione condivisa?
In sintesi: si può pensare di promuovere un processo inclusivo quando la decisione rischia di produrre rilevanti effetti negativi su uno specifico gruppo sociale o su una specifica comunità (…).Il principio a cui ispirarsi dovrebbe essere: nessun impatto senza rappresentanza. Ossia: non possiamo pretendere di generare effetti negativi su una comunità o su un gruppo senza che a questa comunità o a questo gruppo sia data la possibilità di esprimere il proprio punto di vista.

Quando abbiamo bisogno dell’apporto di altri
Può essere conveniente avviare un processo di tipo inclusivo, anche quando non esiste alcun conflitto attuale, né si possono prevedere contrapposizioni rilevanti nel futuro. In questa seconda circostanza l’esigenza di allargare la partecipazione al processo decisionale nasce dal fatto che non siamo in grado di prendere o di attuare una decisione da soli, ma abbiamo bisogno della cooperazione di altri soggetti. Gli altri soggetti (istituzioni o agenzie pubbliche, associazioni, comitati, comuni cittadini) dispongono insomma di qualche risorsa che è indispensabile per compiere una scelta o per metterla in pratica.
Gli amministratori pubblici affrontano spesso circostanze di questo genere. Un caso molto frequente riguarda la necessità di procurarsi risorse legali che sono detenute da altri soggetti. La legge affida infatti spesso a diverse istituzioni pubbliche le competenze giuridiche pertinenti a un certo intervento: in questo caso l’amministrazione proponente non può agire da sola, ma deve procurarsi tutte quelle autorizzazioni, approvazioni, nulla, osta, pareri che sono previsti dalla legge. Deve ottenere l’assenso, poniamo, della Soprintendenza, dell’Asl, dei Vigili del fuoco o della regione. Per sveltire queste pratiche, le leggi hanno introdotto, ormai da più di un decennio, strumenti di tipo inclusivo, ossia le conferenze di servizi che, se del caso, possono concludersi con un accordo di programma. Questa circostanza è relativamente facile da accertare e da gestire: le competenze sono stabilite dalla legge, che indica anche le procedure relative.
Un altro caso riguarda la necessità di coinvolgere altri soggetti allo scopo di procurarsi risorse finanziarie. Tutti gli amministratori si trovano continuamente di fronte a questo problema, viste le difficoltà in cui vertono i bilanci pubblici. Esso può essere risolto in vari modi (per esempio concorrendo a un bando europeo o nazionale), ma spesso richiede l’inclusione dei potenziali finanziatori nel processo di decisione. Si creano partnership tra diversi enti pubblici (comuni, province, regioni, ecc.) oppure tra soggetti pubblici e privati, per esempio costituendo società ad hoc. Chi contribuisce a finanziare un’opera o un progetto ha in genere la pretesa di contribuire anche alla sua definizione.
I patti territoriali e le altre forme di politiche concertate per lo sviluppo locale (Pit, contratti d’area, ecc.) costituiscono un ottimo esempio. Si tratta infatti di mettere assieme finanziamenti pubblici e privati per un obiettivo comune – lo sviluppo di un’area. La soluzione è un processo inclusivo in cui tutti gli interessati e i potenziali finanziatori vengono messi attorno a un tavolo per concordare gli assi fondamentali degli interventi.

Mancanza di informazioni e di conoscenze: il decisore cieco
Ci sono altri casi, forse meno evidenti ma altrettanto importanti, in cui il coinvolgimento di nuovi soggetti deriva dalla necessità di procurarsi risorse che sono in loro possesso. Proviamo a esaminarli attentamente.
Può capitare che l’amministrazione proponente abbia le competenze giuridiche per agire e disponga delle risorse finanziarie, ma non sia in grado di conoscere a sufficienza la situazione in cui vuole operare e abbia difficoltà a procurarsi le informazioni pertinenti. In questo caso il decisore è, in tutto o in parte, cieco; ed è probabile le misure che egli è in grado di prendere siano poco adatte ad affrontare il problema e incontrino difficoltà insormontabili in sede di attuazione.
Questa circostanza è particolarmente insidiosa perché non è facile riconoscere quello che non sappiamo. Pensiamo agli interventi in campo ambientale o urbano. In genere le amministrazioni si affidano agli esperti, che compiono rilevazioni, raccolgono ed elaborano dati e formulano progetti di intervento. I biologi, i chimici e i naturalisti studiano lo stato dell’ambiente e indicano quali sono gli impatti da evitare e quali sono invece accettabili.Gli urbanisti analizzano lo stato del territorio,la distribuzione degli usi del suolo,le possibili fonti di congestione e indicano le misure che possono migliorare la situazione.Gli architetti analizzano i bisogni di un’area urbana e progettano edifici e servizi in modo che rispondano a quei bisogni.
Ma i tecnici hanno una conoscenza del territorio (dell’ambiente o della città) diversa da quella degli abitanti: più approfondita su certi aspetti, più superficiale su altri. Interpretano i bisogni dei cittadini sulla base di parametri collaudati sul piano scientifico, ma possono commettere errori perché non sempre sanno esattamente ciò che i cittadini vogliono o non vogliono. Alcuni impatti sono attualmente poco conosciuti (ad esempio, gli effetti delle onde elettromagnetiche), ma creano egualmente allarme. L’apporto dei tecnici è ovviamente indispensabile: esistono alcuni aspetti che i cittadini non riescono a vedere o tendono a sottovalutare. Ma può non essere sufficiente, perché esistono anche aspetti che i tecnici non riescono a vedere o tendono a sottovalutare e a cui invece i cittadini sono molto sensibili.
Capita così che anche interventi concepiti, con le migliori intenzioni, allo scopo di migliorare la situazione di una comunità locale, possano essere percepiti da quest’ultima come sbagliati o addirittura come una minaccia. Si possono autorizzare impianti, tecnicamente innocui, ma che spaventano (a torto o a ragione). Si possono fornire servizi che non saranno utilizzati. Si possono ristrutturare spazi pubblici, senza tener conto delle esigenze di particolari categorie di utenti.
È molto difficile che un esperto o l’amministratore che si vale della sua competenza riescano a riconoscere di essere ciechi su certi aspetti e di aver bisogno dell’apporto di chi vive sul territorio. Ma senza questa attenzione si rischia semplicemente di incrinare il rapporto di fiducia (peraltro sempre precario) tra l’amministrazione e i cittadini, di creare ulteriori occasioni di tensione e offrire strutture,interventi o servizi che verranno giudicati negativamente dai diretti interessati.

La coproduzione di politiche pubbliche
Sempre più frequentemente si affacciano sulla scena politiche pubbliche che non possono essere messe in atto senza un’attiva partecipazione dei destinatari o di altri soggetti. Per raggiungere il loro obiettivo occorre che i diretti interessanti facciano qualcosa, mettano in atto comportamenti cooperativi,contribuiscano attivamente alla soluzione dei problemi. In altre parole,queste politiche devono essere coprodotte. Una netta separazione tra i decisori e i destinatari rischia di essere del tutto inefficace quando si tratti, per esempio, di programmare azioni per lo sviluppo sostenibile o per il riciclaggio dei rifiuti, o di elaborare il piano strategico di una città o un progetto di sviluppo locale. In questi casi la ricerca del consenso non ha tanto lo scopo di anticipare i possibili conflitti, quanto di coinvolgere attivamente gli interessati nell’attuazione di un programma. Senza un consenso convinto, verranno meno le azioni di co, produzione e le misure adottate rischieranno di non avere alcun seguito.

I progetti integrati
Una sottospecie del caso precedente è costituita dai progetti integrati. Esistono infatti problemi particolarmente complessi che non possono essere aggrediti se non affrontandoli contemporaneamente da diversi punti di vista. È quello che succede per esempio nelle nuove politiche urbane, come i Pru, i Prusst, i contratti di quartiere, i progetti europei Urban. Si è capito infatti che non è possibile affrontare il problema del degrado di un quartiere periferico soltanto sul piano urbanistico o edilizio (come si faceva tradizionalmente). Occorre anche agire sugli aspetti sociali, su quelli economici o su quelli ambientali. Lo stesso avviene nei progetti di sviluppo sostenibile (“Agenda 21 locale”) o in vari tipi di progetti europei (Leader, Equal ecc.). L’Unione europea, del resto, insiste continuamente sul tema dell’integrazione che considera uno dei requisiti fondamentali per il finanziamento dei progetti locali.
L’integrazione è un obiettivo molto difficile da realizzare e spesso riesce solo in parte. Si tratta infatti di mettere insieme competenze di diversi settori (anche all’interno di uno stesso ente locale) che hanno metodi, priorità e linguaggi diversi e che non sono abituati a comunicare tra loro. L’integrazione reclama qualche forma di inclusione.

Alcune possibili obiezioni
In presenza di queste circostanze, è proprio necessario dare vita a un processo inclusivo?
Ovviamente no. Qui si raccomanda soltanto di valutare, di volta in volta, l’opportunità di progettare un processo inclusivo, utilizzando le metodologie che saranno specificate nei capitoli seguenti.
Allargando la platea dei decisori non si rischia di cadere dalla padella alla brace,nel senso di dare troppo spazio a posizioni localistiche e particolaristiche a scapito degli interessi generali e di aumentare a dismisura i tempi e i costi della decisione?
Il rischio obiettivamente esiste. Nei prossimi capitoli vedremo come sia possibile massimizzare gli aspetti positivi dell’approccio consensuale e minimizzare gli aspetti negativi.
Dare vita a un processo inclusivo significa delegare il potere di decidere ad altri? No. Il potere decisionale resta comunque nelle mani dell’organo indicato dalla legge (il consiglio, la giunta, il sindaco ecc.).
L’amministratore che avvia un processo inclusivo, si assume comunque l’impegno, nei confronti dei partecipanti, di tener conto delle indicazioni che scaturiranno dal processo. E ha soprattutto la convenienza a farlo, perché in caso contrario rischia di acuire i conflitti o di non riuscire a ottenere la collaborazione degli altri soggetti di cui ha bisogno. In realtà non è sempre facile tradurre le indicazioni emerse attraverso la partecipazione in deliberazioni conseguenti degli organi competenti. (…)

1.2 Quando.
In quale stadio del processo decisionale

(…)
A quale stadio va inserito il momento partecipativo o concertativo? Conviene aprire la discussione quando cominciano a prendere forma le prime idee o quando si è già arrivati a un progetto strutturato e definito? È meglio rischiare, a costo di andare allo sbaraglio, oppure lavorare su dati solidi e concreti?
(…)
Istintivamente le amministrazioni pubbliche manifestano una spiccata tendenza verso la seconda strada. Preferiscono presentarsi al confronto pubblico dopo che si sono chiarite le idee ed hanno raggiunto qualche conclusione sufficientemente solida. E dunque tendono a posticipare quel momento: “è ancora presto”, “aspettiamo che le indagini si siano concluse”, “aspettiamo che i tecnici ci consegnino il progetto”, “cerchiamo di aver prima risolto i nodi di fondo”, si sente spesso dire. Questa preoccupazione è ovviamente fondata. Le amministrazioni si sentono responsabili di fronte al pubblico e non ritengono giusto affrontare i loro interlocutori, quando le loro idee sono ancora vaghe. Desiderano che si discuta su proposte precise, solide, ragionate.
Questa tendenza è ancora più forte da parte dei tecnici, degli esperti o dei progettisti. Essi sono abituati a pensare alla progettazione come a un’attività di carattere tecnico, che richiede competenze specifiche, analisi scientifiche, calcoli e che quindi non ammette interferenze da parte dei profani. E sono soprattutto convinti della necessità di giungere al confronto pubblico con un progetto compiuto, tecnicamente inattaccabile. Un architetto o un ingegnere vuole prima di tutto fare bene il suo lavoro e può essere disposto ad ascoltare le eventuali critiche solo dopo aver svolto la sua parte in un modo che egli ritiene professionalmente corretto. Del resto, a nessuno piace andare allo sbaraglio con progetti incompiuti, appena abbozzati e facilmente attaccabili.
Questa linea d’azione, ossia aprire il confronto “il più tardi possibile” presenta però alcuni inconvenienti che vanno attentamente considerati.

La difficoltà di tornare indietro
Più la progettazione è andata avanti,meno si può correggere. Ad ogni stadio del lavoro progettuale sono state eliminate possibili alternative e sono state imboccate specifiche strade. Tornare indietro risulta quasi sempre impossibile o comunque molto oneroso. A quel punto sono possibili soltanto piccoli ritocchi o aggiustamenti. Ma che cosa succede se arrivano obiezioni di fondo? chi se la sente di disfare quello che è stato fatto? di riaprire il discorso su opzioni che sono già state scartate, magari senza rifletterci abbastanza? di cambiare l’impostazione del piano o del progetto? A questo punto il rischio è quello di mettere gli interlocutori di fronte a un secco aut aut: prendere o lasciare. E questi ultimi avranno la sensazione di essere stati poco considerati o addirittura di essere stati presi in giro. È un rischio che le amministrazioni corrono troppo spesso e questo non facilita il loro rapporto con il pubblico.

La trappola dei costi affondati
Qui c’è anche una trappola psicologica. La progettazione costa. Richiede tempo e anche (molto) denaro. Un’amministrazione che abbia speso, diciamo 300.000 euro, per redigere un progetto, sarà molto restia a tornare sui suoi passi, perché questo significherebbe buttare a mare l’investimento effettuato. Anzi sarà indotta a insistere con tutte le sue energie in quella direzione, proprio per non perdere ciò che ha già speso.
Ma questo modo di procedere può portare a una spirale perversa, ossia a investire altre risorse nel progetto per non perdere quelle precedentemente investite con l’effetto di aumentare la perdita complessiva. I costi già sostenuti sono costi affondati (sunk costs): se il progetto non funziona, non ha senso incaponirsi. Prima si rinuncia e meglio è.

La difficoltà di andare avanti
In alcuni casi succede che non arrivano esplicite obiezioni, né richieste di cambiamenti radicali. Anzi, non succede proprio nulla. Chiusa la progettazione, la vera scommessa diventa andare avanti, ossia passare all’attuazione.
Questo è un rischio particolarmente evidente nel caso di progetti che coinvolgano più amministrazioni – o diversi settori di uno stesso ente – nella realizzazione di una nuova attività o di un servizio innovativo integrato. Se i funzionari o gli operatori non sono stati coinvolti nella fase di progettazione, è possibile che abbiano difficoltà a tradurre in pratica i nuovi indirizzi. Perché non li condividono. O semplicemente non li capiscono. Di fronte all’incertezza sui comportamenti da tenere e sul senso da attribuire alle novità, una reazione molto diffusa è il silenzio e l’inazione. A questo punto l’unica cosa da fare sarebbe riaprire un processo partecipato, che rimetta in discussione anche le decisioni già prese. Molto spesso, tuttavia, prevale la sfiducia ed è facile che gli obiettivi iniziali appaiano troppo ambiziosi o irrealistici agli stessi promotori. Un progetto rimasto sulla carta si trasforma, per questa via, in un boomerang in grado di condizionare negativamente anche le iniziative future.

Il rischio di mettere gli interlocutori di fronte a una specifica soluzione
Quando si presenta un progetto compiuto si mettono gli interlocutori di fronte a una specifica soluzione (spesso molto dettagliata) che è già stata scelta. Chi non è favorevole o ha dei dubbi, sarà indotto a prendersela con quell’unica soluzione che gli viene offerta e a deresponsabilizzarsi completamente rispetto al problema al quale il progetto cerca di rispondere. Si protesta contro quel progetto di parcheggio, trascurando però il problema del traffico che sta a monte. Si lotta contro quel progetto di discarica, trascurando però il problema della gestione dei rifiuti che riguarda tutti. Alla fine si rischia, senza volerlo, di indurre il pubblico ad atteggiamenti puramente rivendicativi. Ed è esattamente il contrario di quello che un’amministrazione pubblica dovrebbe proporsi.

Non destare il can che dorme
Una delle ragioni che spingono le amministrazioni a lavorare al chiuso, a livello tecnico, e a rinviare l’annuncio al pubblico quando il progetto è già stato perfezionato, risiede nel timore che le interferenze esterne possano compromettere l’elaborazione progettuale. Spesso le amministrazioni si rendono conto che il loro progetto può creare malumori e conflitti, ma proprio per questo preferiscono agire in segreto per evitare che circolino anzi tempo voci incontrollate e allarmiste e che il loro lavoro possa risultarne compromesso. Così facendo si attengono al vecchio proverbio: non destare il can che dorme.
Gli effetti di questo comportamento possono però essere controproducenti. Quando il cane si sveglia (ossia quando il progetto viene presentato pubblicamente) è probabile che si rivelerà particolarmente aggressivo e rabbioso, se non altro,perché fino ad allora è stato tenuto all’oscuro di tutto. Il risentimento sarà più forte se i cittadini riterranno che gli amministratori abbiano agito alle loro spalle, su temi di loro diretto interesse. In questi casi potrebbe essere consigliabile, all’opposto, compiere tutti gli sforzi possibili per destare per tempo il can che dorme, ossia provocare in anticipo le reazioni del pubblico allo scopo di poterne tener conto e di non trovarsi alla fine di fronte a un’opposizione rabbiosa. Una concertazione precoce può essere fruttuosa soltanto se si è riusciti a creare sufficiente interesse e allarme (sì, anche allarme) attorno al progetto. Bisogna insomma che i potenziali oppositori siano indotti a farsi avanti e a uscire allo scoperto. La comunicazione precoce non deve essere orientata a magnificare la bontà,la sicurezza e l’utilità del progetto. Deve essere anche orientata a far percepire ai cittadini i rischi cui vanno incontro. Solo così si possono creare le premesse per un dialogo vero con i diretti interessati, quando le ruspe (la minaccia concreta) sono ancora di là da venire.
Qui si tratta di affrontare di petto la questione, in modo aperto e trasparente: le voci incontrollate possono essere effettivamente pericolose; al contrario, la scelta esplicita di comunicare per tempo quello che si sta progettando e di offrire contemporaneamente al pubblico strumenti di interlocuzione, può aiutare a capire molte cose e a predisporre un progetto più adatto.
(…)
Per evitare questi inconvenienti, molti suggeriscono di procedere all’incontrario. Ossia di avviare un processo inclusivo “il più presto possibile”.
(…)
All’inizio le strade sono tutte (o quasi tutte) aperte. Gli interlocutori sono indotti a riflettere sul problema, invece che a prendersela con una specifica soluzione. E soprattutto, in una fase iniziale, possono emergere strade a cui nessuno aveva pensato: modi diversi di vedere i problemi, soluzioni creative, invenzioni. In sintesi: l’apertura del processo decisionale dovrebbe avvenire a uno stadio precoce del percorso progettuale, ossia quando alcune alternative sono ancora disponibili.
Questo passo può sembrare difficile e rischioso. La principale difficoltà consiste nel fatto che i possibili interlocutori sono facilmente disposti a mobilitarsi contro un progetto ben definito (una discarica, un parcheggio, la riqualificazione di una piazza), ma più difficilmente sono disposti a partecipare per ragionare attorno a un problema (che cosa fare del traffico? come smaltire i rifiuti? come immaginare il futuro del proprio quartiere?). Però questa è la scommessa veramente interessante: non aspettare che il pubblico si muova contro e dare al pubblico la possibilità di muoversi per.
Il rischio consiste nella possibilità di perdere il controllo del processo: come si fa a far discutere decine o centinaia di persone su idee ancora vaghe e riuscire a trarne qualche conclusione utile e sensata? (…)
Esamineremo in seguito i metodi che aiutano a compiere questo passo e esploreremo i suggerimenti che ne scaturiscono.
In realtà molte esperienze di questo tipo esistono già: i forum di agenda 21, i piani strategici delle città e altre esperienze analoghe (…) non sono altro che tentativi di coinvolgere il pubblico (o parte del pubblico) in un ragionamento molto generale sul futuro della propria città, del proprio quartiere o della propria area. Di indurlo a riflettere su come potrebbero essere definiti i problemi e su come si potrebbero affrontare.

1.3 Con chi.
Come individuare i partecipanti

Quali interlocutori
Supponiamo di aver deciso che, date le circostanze in cui ci troviamo, conviene aprire un processo inclusivo e supponiamo che non sia troppo tardi (ci sono ancora opzioni aperte), la questione successiva è ovviamente: con chi? In altre parole chi dobbiamo invitare al tavolo (ammesso che di tavolo si tratti)? Chi dobbiamo includere? Con chi dobbiamo lavorare sul nostro piano o sul nostro progetto?
La scelta degli interlocutori è una questione complessa e delicata. E decisiva: il successo della nostra esperienza dipenderà in gran parte dalla composizione degli interlocutori. La risposta standard che troviamo in tutti gli studi sulla partecipazione alle scelte pubbliche è: “con tutti coloro che hanno interesse per la questione sul tappeto”. Si tratta di un’ovvia applicazione del principio nessun impatto senza rappresentanza. Un processo inclusivo, per definizione, deve cercare di includere tutti, non deve tagliare fuori nessuno. La scommessa è infatti proprio quella di mettere a confronto tutti i punti di vista e gli interessi coinvolti.

Tutti?
L’idea di coinvolgere tutti può sembrare assurda e impraticabile. Un progetto di riqualificazione urbana può riguardare alcune migliaia di persone. Un piano di zona per i servizi sociali, alcune decine di migliaia. Il tracciato di un’autostrada, alcuni milioni. Non è immaginabile che tutti costoro siano disposti a partecipare e, se per caso lo fossero, saremmo noi a non sapere come gestire una discussione fruttuosa tra un numero così alto di persone.
Esistono però diversi accorgimenti che ci consentono di avvicinarci, almeno un po’, a quella meta.
Se l’ipotesi di includere tutti è sicuramente irrealistica, è possibile trovare qualche approssimazione accettabile. L’importante è che l’obiettivo di fondo resti ben chiaro: qui si tratta di compiere ogni sforzo perché tutte le opinioni e gli interessi rilevanti siano effettivamente coinvolti e che nessuno di essi sia escluso a priori. Chi è stato escluso avrà buon gioco a opporsi alle conclusioni raggiunte e a delegittimare il processo. Inoltre,escludendo qualcuno (qualche gruppo, qualche istituzione, qualche interesse), finiremo per privarci di quello specifico apporto e le decisioni che prenderemo saranno meno solide e più povere.

Non proprio tutti: individuare e coinvolgere gli stakeholder
L’accorgimento fondamentale per approssimare il principio di inclusività è quello di coinvolgere nel processo tutte le istituzioni e i gruppi (anche informali) che sono portatori di punti di vista rilevanti sulla questione che vogliamo affrontare; ossia, per ricorrere a un termine ormai entrato nell’uso, tutti gli stakeholder. Gli stakeholder sono coloro che hanno (hold) un interesse specifico sulla posta in gioco (stake), anche se non dispongono necessariamente di un potere formale di decisione o di un’esplicita competenza giuridica. La parola stakeholder è stata introdotta nell’ambito delle imprese private, allo scopo di mostrare che l’impresa non deve rispondere soltanto ai propri azionisti (shareholder), che sul piano giuridico sono gli unici ad avere il potere di deciderne gli indirizzi, ma anche a tutti quegli altri gruppi (stakeholder), che pur essendo esterni all’impresa, possono essere toccati dalle scelte aziendali (i fornitori,i clienti, i cittadini che risiedono presso gli impianti, i consumatori, la rete commerciale, le associazioni ambientaliste, ecc).
Questo punto vale a maggior ragione per le amministrazioni pubbliche, la cui missione non consiste nel realizzare profitti per gli azionisti, ma nel creare beni pubblici e servizi per la collettività. Ciò significa che un’amministrazione, posta di fronte a uno specifico problema, dovrebbe compiere ogni sforzo per individuare tutti i suoi possibili stakeholder. Ossia ragionare sulla posta in gioco, considerare con cura i possibili impatti (sociali, economici, urbanistici, ambientali, ecc) del progetto, e individuare quali sono i soggetti che possono rappresentarli nel corso del processo. Per raggiungere questo scopo, l’amministrazione proponente deve svolgere una vera e propria indagine sul campo (più o meno ampia a seconda dei casi), indirizzata a scovarei possibili stakeholder. Spesso infatti noi non possiamo sapere a priori chi sono gli attori e quali sono gli interessi pertinenti: dobbiamo scoprirlo a poco a poco, muovendoci sul territorio, incontrando persone, gruppi e associazioni e soprattutto ascoltandoli. (…) Alcuni metodi che possono essere utilizzati, a seconda dei casi, per svolgere questo lavoro di indagine, ascolto. Lo scopo è quello di mettere a fuoco chi sono gli attori (effettivi o potenziali) e di conoscere i loro orientamenti di fondo.
Alla fine di questa fase preliminare l’amministrazione proponente dovrebbe disporre di una mappa degli attori, ossia un quadro dei soggetti che possono essere interessati a ragionare attorno alle diverse poste in gioco implicate dal progetto. E dovrebbe quindi essere in grado di rispondere alla domanda con chi? o, per lo meno, di formulare alcune ipotesi plausibili. In linea di principio, a seconda della natura del progetto sul tappeto, è possibile immaginare tre diverse configurazioni dei propri interlocutori.

Prima configurazione: solo con istituzioni pubbliche
Nei casi meno complicati ci si può limitare a coinvolgere soltanto le istituzioni pubbliche: le istituzioni rappresentative, ossia gli enti locali territoriali (comuni, province, regioni, comunità montane, ecc) e, eventualmente, le agenzie funzionali (consorzi, camere di commercio, aziende sanitarie, agenzie ambientali, università, ecc). Si tratta della soluzione più semplice che, per lo più, è già prevista dalla legge: è quello che si fa normalmente quando si convoca una conferenza di servizi e si prepara un accordo di programma. Le novità potrebbero essere due:

  • invitare al tavolo anche le istituzioni o le agenzie la cui presenza non è prevista dalla legge: in questo caso sarà necessario un lavoro preliminare volto a scovare le istituzioni che potrebbero essere interessate, al di là degli obblighi giuridici;
  • non limitarsi alle consultazioni formali stabilite nei testi legislativi, ma avviare un processo di discussione o di concertazione più ricco (…).

Seconda configurazione: anche con gruppi organizzati
La scelta di avviare il confronto soltanto all’interno del settore pubblico può funzionare quando è ragionevole supporre che le istituzioni siano in grado di rappresentare adeguatamente tutti gli interessi o i punti di vista in gioco. Talvolta è effettivamente così (gli enti locali, in quanto istituzioni elettive sono per definizione rappresentativi delle proprie popolazioni). Ma spesso la situazione è più complicata, perché esistono interessi specifici e circoscritti che non possono essere adeguatamente rappresentati dalle istituzioni pubbliche; per esempio, gli interessi di una categoria economica o professionale, dei commercianti di una strada, degli abitanti di un quartiere o di una frazione, dei giovani o degli anziani di un certo ambito territoriale.
In questi casi allargare l’arena decisionale, può essere una strategia conveniente, per gli stessi sindaci o assessori, che possono così evitare il rischio di essere successivamente sconfessati dai propri cittadini e quindi delegittimati.
La seconda configurazione consiste pertanto nel coinvolgere anche i gruppi organizzati: sindacati, associazioni di categoria, associazioni culturali, ambientali, di consumatori, gruppi sportivi o ricreativi presenti sul territorio, ecc. Una particolare attenzione va data (ma gli amministratori lo sanno fin troppo bene) ai comitati spontanei di cittadini, che tendono a spuntare in qualsiasi situazione.
Si tratta di una soluzione più complicata della precedente perché bisogna scoprire quali gruppi esistono e bisogna decidere quali di essi includere e questo richiede un lavoro più impegnativo di ascolto e di cernita. Il principale inconveniente consiste nel fatto che i leader delle associazioni o dei comitati possono avere un rapporto debole e precario con i cittadini che dovrebbero rappresentare e tendono a essere portatori di logiche autoreferenziali o di punti di vista ideologici (…).

Terza configurazione: anche con cittadini non organizzati
Proprio per questo è possibile allargare il coinvolgimento anche a cittadini non organizzati. Si tratta dell’ipotesi più complessa, dispendiosa e difficile da realizzare: l’indagine, ascolto sul territorio deve essere particolarmente capillare ed estesa, bisogna comunicare in modo efficace quello che si vuol fare e andare a cercare sul territorio le persone che possono essere interessate e disponibili al confronto. La partecipazione, in questo caso, è del tutto volontaria. I cittadini che desiderano prendere parte al processo sono invitati a frequentare apposite sedi di informazione, scambio, discussione, sulla base di un piano strutturato, e a concordare un punto di vista comune. Tali forme di partecipazione sono soprattutto adatte a contesti territorialmente ristretti (una frazione, un quartiere, un piccolo paese). Se il lavoro di preparazione è stato condotto in modo accurato, la partecipazione risulta di solito elevata e in grado di offrire risultati significativi (…).

Alcune possibili obiezioni
L’idea di includere tutti gli stakeholder (siano essi istituzioni pubbliche, gruppi organizzati o comuni cittadini) può sollevare numerose perplessità. I gruppi (e, a maggior ragione, le singole persone) possono non essere rappresentativi; possono farci perdere tempo e portarci su false piste. Capita spesso che i portavoce dei gruppi organizzati abbiano posizioni più intransigenti o estremiste dei cittadini che pretendono di rappresentare. Il confronto con loro risulta quasi sempre impossibile: dobbiamo per forza tentare un dialogo? Può anche capitare che alcuni gruppi si rifiutino di collaborare e preferiscano tenere un atteggiamento polemico e antagonista. Che possiamo fare?
Ci possono essere interessi che non sono organizzati o che, per vari motivi, non sono in grado di farlo: possiamo fare a meno di loro? ma in questo caso le decisioni che prenderemo non finiranno per danneggiare proprio gli interessi più deboli?
Tutte queste obiezioni sono molto comuni e anche molto sensate. Proviamo a discuterle una a una.

E se i gruppi o le persone non sono rappresentativi?
Questa è la prima obiezione che viene in mente a qualsiasi amministratore pubblico. Che si tratti di un sindaco, di un assessore o un dirigente, l’amministratore pubblico ha una legittimazione (diretta o indiretta) che gli deriva dalle elezioni. Perché dovrebbe aprire la discussione con gruppi, associazioni o organizzazioni la cui rappresentatività è molto discutibile, spesso del tutto indimostrabile? Gli amministratori pubblici hanno un’istintiva e giustificatissima diffidenza verso coloro che si autoproclamano comitato spontaneo (“ma sono davvero così spontanei come dicono di essere?”), verso i leader improvvisati o i capipopolo. Ma possono nutrire qualche perplessità anche nei confronti di minuscole associazioni culturali o ricreative, di gruppi di volontariato o di pretese associazioni ambientaliste: chi li ha eletti? da dove vengono? a nome di chi parlano?
In realtà la rappresentatività di qualsiasi organizzazione (grande o piccola che sia) ha sempre qualche margine di incertezza. Anche le organizzazione più stabili, che riuniscono i propri iscritti in regolari congressi, in cui i gruppi dirigenti sono eletti con procedure chiare e trasparenti, possono soffrire di qualche deficit di rappresentatività. Può capitare che i gruppi dirigenti dei sindacati siano sconfessati dalla loro base. Può capitare che qualche impresa o qualche commerciante non si riconosca nelle scelte compiute dalla propria associazione di categoria. Noi non possiamo mai sapere se l’interlocutore che ci sta di fronte rappresenta veramente la sua base e se tutte le posizioni che sostiene sono condivise dal suo gruppo di riferimento. I gruppi dirigenti hanno logiche, interessi e convenienze che non coincidono mai del tutto con quelli dei loro rappresentati. Disponiamo spesso di indizi per saggiare la rappresentatività di un gruppo o di un’organizzazione (possiamo vedere se le loro iniziative sono seguite o no), ma non possiamo mai esserne del tutto sicuri.
Di fronte alle inevitabili incertezze sulla rappresentatività, giudicare un gruppo sulla base di questo criterio è un’impresa rischiosa e spesso infruttuosa. Talvolta le accuse di non rappresentatività sono rivolte contro gruppi di minoranza che riflettono l’opinione di ristrette categorie di persone. Ma sarebbe un errore escluderli per questo, perché proprio il punto di vista delle minoranze può essere prezioso: può aiutarci a vedere aspetti che altrimenti non prenderemmo nemmeno in considerazione. Per esempio se i rappresentanti dei ciclisti fossero più presenti nei dibattiti sull’assetto urbanistico dei quartieri, avremmo probabilmente città migliori.
L’unica soluzione praticabile è quella di includere nel processo il più ampio spettro di interessi e punti di vista legati alla questione sul tappeto, senza preoccuparci troppo della rappresentatività di ogni singolo partecipante. Se l’insieme sarà sufficientemente vario e eterogeneo potremo avere la ragionevole speranza che nessun aspetto rilevante sarà trascurato. E possiamo anche contare sul fatto che nell’interazione tra molti partecipanti le posizioni più personalistiche e meno rappresentative finiscano per perdere peso.
Tra l’altro, in molti casi, non dovrebbe interessarci troppo sapere se un gruppo o una persona è veramente rappresentativo di qualcosa o di qualcuno. Ci interessa di più che questo gruppo o questa persona abbia la volontà di cooperare a un progetto comune, sia disponibile ad apportarvi le sue idee e le sue esperienze. Non dovremmo chiederci: chi rappresenta?

Ma piuttosto: può contribuire?
E se i gruppi sostengono posizioni rigide e intransigenti?
Gli amministratori pubblici sono spesso frenati dal fatto che alcuni gruppi presenti sul territorio esprimono posizioni intransigenti di rifiuto, che non corrisponderebbero alle convinzioni, più moderate e ragionevoli, dei cittadini che pretendono di rappresentare. È infatti abbastanza frequente incontrare comitati rigidamente schierati sul fronte del no: no alla discarica, no a un semplice centro di raccolta rifiuti, no alle antenne dei telefonini, no alla circonvallazione, no al parcheggio, ecc. Che senso ha accettare interlocutori irresponsabili e prevenuti? Non sarebbe meglio cercarne altri, più disponibili e più rappresentativi? Non rischiamo di infilarci in uno scontro senza sbocco?
Effettivamente è possibile che l’inclusione di questi gruppi o comitati non porti a nulla di buono. Ma prima di scartare questa ipotesi bisognerebbe fare alcune considerazioni.
Innanzi tutto, come dice un vecchio proverbio, possiamo sceglierci gli amici, ma non possiamo sceglierci i nemici. Se in un quartiere si è formato un comitato (anche minoritario, ma rumoroso) che gestisce la protesta, non possiamo che prenderne atto.
In secondo luogo, dobbiamo riconoscere che dietro gli slogan, duri e aggressivi, si nascondono spesso alcune buone ragioni. I comitati si formano per difendere la vivibilità di un quartiere e la dignità di una comunità, che ai loro occhi appare compromessa da una scelta pubblica. Dovremmo essere in grado di distinguere tra le loro posizioni (che possono essere inaccettabili) e gli interessi che ci stanno dietro (che possono essere del tutto ragionevoli e meritevoli). Riuscire a andare oltre (anche insieme a loro) alle loro posizioni per arrivare a cogliere il nocciolo della questione è un esercizio fondamentale (…).
In terzo luogo, tutti sappiamo che nelle nostre città e nei nostri quartieri esiste un risentimento diffuso nei confronti delle amministrazioni pubbliche. Circola molta rabbia e molto astio. Basta far capolino in qualsiasi assemblea pubblica per rendersene conto. Questo risentimento deriva anche dal fatto che i cittadini si sentono (a torto o a ragione) trascurati, pensano che nessuno li ascolti e che tutto venga deciso sulle loro teste. Un atteggiamento di apertura, da parte delle amministrazioni, anche nei confronti delle posizioni più intransigenti, può contribuire a capovolgere questa sensazione e a creare un clima di maggiore fiducia e ascolto reciproco.
Bisogna aggiungere, infine, che spesso è proprio con le teste calde che è più interessante (e utile) dialogare. Se anche riuscissimo a individuare dei gruppi che rappresentano le posizioni moderate della maggioranza dei cittadini e riuscissimo a raggiungere un accordo con loro, rischieremmo di trovarci al punto di partenza, perché i comitati più intransigenti avrebbero buon gioco a sconfessare quell’accordo e a soffiare sul fuoco della protesta. È proprio con i gruppi intransigenti che dobbiamo lavorare: se per caso riuscissimo a raggiungere una posizione condivisa con loro, è assai probabile che questa soluzione non verrà più messa in discussione.

E se ci sono gruppi che si rifiutano di partecipare?
Per quanto conduciamo un’efficace campagna di indagine, ascolto e per quanto riusciamo a dimostrare la nostra massima apertura, ci sarà sempre qualche gruppo o qualche organizzazione che si rifiuterà di partecipare a un processo inclusivo. Ci sono infatti gruppi, che per motivi ideali o ideologici, non sono disposti a compromessi, preferiscono tenere una posizione antagonista piuttosto che dialogica e non vedono di buon occhio i processi inclusivi perché temono di venire risucchiati dentro una logica che non condividono e di smarrire la loro identità. Essi contestano l’impostazione che viene data al problema e ritengono che i problemi siano altri, più generali e più di fondo.
Ovviamente questi gruppi non parteciperanno. È però importante che le amministrazioni tengano la porta aperta anche a loro. È meglio che siano loro ad assumersi la responsabilità di restare fuori. Ed è importante che i temi generali che essi sollevano non siano del tutto estromessi dalla discussione. È infatti bene che tutti i partecipanti sappiano che esistono impostazioni alternative, nel modo di definire e affrontare i problemi (per esempio in campo ambientale o sociale). A un certo punto della discussione, potrebbe tornare utile.

E se non c’è nessun gruppo organizzato in grado di rappresentare interessi importanti?
È molto probabile che esistano interessi o punti di vista importanti sul tema in questione che nessuno è in grado di rappresentare. In genere si tratta di interessi particolarmente deboli o dispersi che non sono organizzati e non possono far sentire la loro voce: per esempio gli anziani, i giovani, gli abitanti di un quartiere degradato, ecc. Se ci affidiamo soltanto agli interessi già organizzati (per esempio le categorie produttive, i lavoratori dipendenti, ecc) rischiamo di tagliare fuori dal processo proprio coloro che avrebbero maggior bisogno di essere inclusi.
Le attività di inchiesta, ascolto hanno proprio lo scopo di far emergere questi problemi, di capire dove c’è un buco sul piano dell’aggregazione e come si potrebbe colmarlo. Dobbiamo tener conto che le aggregazioni dei cittadini non sono statiche. Si evolvono con il tempo e spesso proprio in conseguenza dei processi che noi inneschiamo. Il lavoro di inchiesta, ascolto ha anche la funzione di far emergere i nuovi interlocutori,di cui abbiamo assolutamente bisogno. Non può limitarsi a fotografare la situazione così com’è, deve proporsi di modificarla, almeno in parte. D’altra parte gli amministratori sanno che gli interventi nei quartieri hanno sempre questo effetto: mobilitano nuove energie, scombinano i giochi preesistenti. Qualche volta dobbiamo essere molto interventisti, altrimenti non succede niente e rischiamo di rimanere con un pugno di mosche in mano (…).

E se ci sono interessi non organizzabili?
Ci sono poi interessi che non sono in alcun modo organizzabili e che non hanno alcuna possibilità di far sentire la loro voce. È soprattutto il caso degli interessi delle generazioni future, che andrebbero considerati in qualsiasi progetto che abbia implicazioni di carattere ambientale (cioè, quasi tutti). Tutti noi, che viviamo nel presente, siamo oggettivamente i nemici di quelli che verranno: desideriamo consumare a nostro vantaggio le risorse naturali e energetiche anche a costo di lasciare un’eredità difficile alle prossime generazioni. Chi può assumersi la difesa dei loro interessi? L’unica possibilità è quella di dare spazio a coloro che, per ragioni ideali o professionali, hanno la tendenza a comportarsi in modo lungimirante. Per esempio le associazioni ambientaliste da un lato e gli specialisti dall’altra (geologi, naturalisti, biologi). In un forum in cui si affrontano aspetti ambientali, la loro presenza non dovrebbe mai mancare. In questo modo non potremo assicurare una perfetta rappresentanza delle ragioni delle generazioni future, ma almeno eviteremo di trascurarle del tutto.

Malgrado tutto questo, l’inclusione non è una meta impossibile
La strada che porta a individuare gli attori è molto accidentata, ma non è affatto impraticabile. L’esperienza mostra che è quasi sempre possibile raccogliere un insieme di interlocutori, che date le circostanze, possa apparire sufficientemente rappresentativo dell’insieme degli interessi e dei punti di vista che circolano attorno a quel problema. L’inclusione non sarà mai totale e completa, ma ci si può avvicinare in modo accettabile.
Potremo dire di aver fatto un buon lavoro, se non ci sarà nessuno che potrà lamentarsi di essere stato escluso. Questo è l’obiettivo fondamentale che dobbiamo proporci. E infatti il principale argomento che viene solitamente usato per contestare una decisione è: “non ci hanno coinvolto”.

Un’altra possibilità: sorteggiare un campione di cittadini
Finora abbiamo considerato l’ipotesi di realizzare l’inclusione, mettendo assieme istituzioni, gruppi e persone che possano rappresentare i diversi punti di vista o i diversi interessi coinvolti. Esiste però anche un’altra possibilità, molto interessante, anche se ancora poco usata in Italia. Essa consiste nel sorteggiare i partecipanti tra l’universo dei cittadini potenzialmente toccati dalla questione sul tappeto. È questa la strada seguita da una serie, ormai imponente, di sperimentazioni che mirano a far discutere cittadini comuni attorno a specifici temi di interesse pubblico dando loro la possibilità di interrogare gli esperti e di costruirsi un’opinione nel corso del dibattito. Le modalità di selezione dei partecipanti possono variare da una esperienza all’altra. In alcuni casi si procede a sorteggiare una lunga lista di cittadini e a selezionare, all’interno di essa, coloro che si dichiarano disponibili a partecipare all’esperienza. In altri casi si punta a costruire un campione stratificato. In altri ancora si chiede ai cittadini, attraverso un annuncio pubblico, di manifestare la loro disponibilità e si procede poi al sorteggio all’interno di tale elenco di volontari.
Il campione è di solito troppo piccolo per essere statisticamente rappresentativo e inoltre, poiché la partecipazione è volontaria, si verificano fenomeni di autoselezione che tendono a sovrarappresentare alcune categorie di cittadini. E tuttavia il sorteggio possiede alcune indiscutibili virtù: esclude qualsiasi filtro a priori sui punti di vista ammissibili e soprattutto permette l’inclusione di cittadini che non hanno (ancora) alcuna opinione specifica. Anzi la forza del metodo consiste proprio nel dare a cittadini comuni la possibilità di formarsi un’opinione attraverso la discussione di rapporti e testimonianze tecniche. Il meccanismo assomiglia a quello delle giurie nel processo penale e infatti molti di questi esperimenti tendono a mimare un contesto giudiziario. Essi paiono particolarmente adatti per produrre conclusioni su questioni controverse di carattere generale, ma sono stati effettuati anche per produrre indicazioni su questioni molto concrete, per esempio nel campo della sanità, della gestione dei rifiuti o della riqualificazione di un quartiere. Il metodo più usato, tra quelli che si basano sul sorteggio,è quello delle giurie dei cittadini (citizen’s juries). (…)

1.4 Come
Approcci, metodi, tecniche

Ci vuole metodo
Come si fa a far funzionare un processo decisionale inclusivo? Può capitare di dover riunire qualche decina o qualche centinaio di persone, e bisogna far sì che esse discutano costruttivamente e giungano, se possibile, a qualche conclusione in tempi ragionevoli.
Può sembrare un’impresa impossibile. Tutti gli amministratori pubblici hanno avuto qualche esperienza frustrante in questo campo. Conoscono il caso di conferenze di servizi che non si chiudono mai, perché esistono conflitti, spesso non molto chiari, che nessuno riesce a sbrogliare o perché alle riunioni manca sempre qualcuna delle amministrazioni interessate. Hanno partecipato ad assemblee popolari in cui dietro al tavolo stanno seduti gli amministratori, dalla sala dieci o quindici cittadini impiegano tutta le sera per fare lunghi interventi, la maggior parte dei partecipanti non osa o non ha il tempo di esprimersi pubblicamente e alla fine (mentre la sala si sta svuotando perché è ormai molto tardi) l’assessore o il sindaco fa il suo intervento conclusivo, ma nessuno capisce bene quali conclusioni siano state effettivamente raggiunte dall’assemblea. I cittadini escono frustrati perché hanno l’impressione di non essere stati ascoltati. Gli amministratori escono irritati perché hanno la sensazione di essere stati attaccati con critiche ingiuste basate su informazioni sbagliate e non hanno capito se sono riusciti a essere abbastanza convincenti.
Certamente non tutte le conferenze di servizi e non tutte le assemblee finiscono in quel modo. Molte di esse funzionano e danno buoni risultati. Ma è evidente come esse si basino su metodi di interazione e di comunicazione molto elementari, che non sono il frutto di una vera riflessione: semplicemente si fa quello che si è sempre fatto.
Si può fare meglio? Ossia ottenere che tutti i partecipanti possano esprimersi, dispongano di informazioni adeguate, provino ad ascoltarsi e a capirsi, siano messi in condizione di arrivare, se è possibile, a soluzioni condivise o, se non è possibile, a trattare esplicitamente i loro conflitti? E, cosa importantissima, come gestire questi processi tenendo sotto controllo i costi e i tempi?
Si può o, meglio, si può provare. Esistono infatti numerosi approcci, metodi o tecniche che si propongono esattamente di raggiungere questi risultati. Essi hanno alle spalle una lunga riflessione di natura teorica (filosofica, antropologica, psicologica) sui temi del dialogo, della gestione dei gruppi, dell’ascolto, della risoluzione dei conflitti e si sono poi precisate e consolidate nella pratica.

Tre famiglie di tecniche
Nei prossimi tre capitoli ci occuperemo di come si gestiscono i processi decisionali inclusivi, ossia degli approcci, delle tecniche o dei metodi che possono essere di volta in volta utilizzati.
Le tecniche che presenteremo sono talvolta molto dettagliate, ossia prescrivono in modo minuzioso quello che si deve fare. Non vanno intese come ricette da applicare alla lettera, ma non vanno neanche prese sotto gamba: molti aspetti che possono sembrare semplici dettagli sono invece importanti e non andrebbero trascurati, se non a ragion veduta. Nessuna tecnica è ovviamente risolutiva (può offrire, se mai, un aiuto). Nessuna tecnica è buona per tutti gli usi. A seconda delle circostanze, può essere meglio sceglierne una piuttosto che un’altra o combinarle tra di loro: una strategia appropriata nasce di solito dalla combinazione di tecniche diverse, che ne costituiscono pertanto gli ingredienti base.
Lo scopo di questo capitolo non è quello di fornire un panorama completo delle tecniche esistenti (che si tradurrebbe in un’elencazione noiosa e inutile). I metodi in circolazione sono moltissimi e in continua evoluzione: un recente manuale inglese dedicato al Community Planning ne presenta ben 535. Vogliamo piuttosto mostrare alcune possibilità, che normalmente vengono ignorate, presentando alcuni approcci che sono stati già ampiamente sperimentati in Italia e che, secondo il parere di chi li ha usati, hanno dato buoni frutti.
Per far questo raggrupperemo le tecniche in tre famiglie, a seconda dei problemi che esse si propongono di affrontare, distinguendo tra:
tecniche per l’ascolto, ossia metodi che aiutano a capire come i problemi sono percepiti dagli stakeholder e dai comuni cittadini. Possono essere impiegati soprattutto nella fase preliminare, quando si tratta di avviare un processo inclusivo, individuare i possibili interlocutori e capire quali sono i temi su cui lavorare (capitolo 5);
tecniche per l’interazione costruttiva, ossia metodi che aiutano i partecipanti a interloquire tra di loro e a produrre conclusioni interessanti. Possono essere impiegati per organizzare e gestire il processo decisionale inclusivo (capitolo 6);
tecniche per la risoluzione dei conflitti, ossia metodi che aiutano ad affrontare questioni controverse. Possono essere impiegati quando sorge un conflitto (capitolo 7).
La distinzione tra queste tre famiglie è tutt’altro che netta, molte di esse stanno a cavallo tra due campi diversi (o tutti e tre), ma può essere utile a fini espositivi.

I principi comuni
Prima di presentare le tre famiglie di tecniche va detto che la maggior parte di esse si basa su alcuni principi comuni, di carattere molto generale. Questi principi sono semplici, ma niente affatto banali e scontati: per lo più nelle amministrazioni italiane non vengono affatto seguiti.(…)

Favorire la comprensione ai non specialisti
È difficile immaginare di prendere decisioni a più voci se i partecipanti non capiscono di che cosa si parla. Sembra del tutto ovvio, ma un buon livello di comprensione reciproca è un fenomeno piuttosto raro. Gli specialisti, sia i tecnici che gli amministrativi, usano linguaggi incomprensibili ai profani (e tutti noi siamo profani rispetto a qualche specialista), e tendono a dare per scontate premesse che per gli altri sono invece indispensabili. Gli stessi concetti possono essere sempre espressi con il linguaggio comune. La comunicazione, il parlare semplice sono requisiti essenziali di qualsiasi processo partecipativo. Certe volte può essere utile far vedere le cose piuttosto che descriverle a voce o per iscritto,mostrare un plastico invece che un disegno architettonico (che la maggior parte della gente non capisce), fare esempi piuttosto che citare dei numeri (pochi capiscono quanto è grande un volume espresso in metri cubi, ma tutti hanno un’idea della dimensione del Colosseo). Ci vuole in sostanza un lavoro di traduzione, che permetta di mettere tutti alla pari. Alcuni approcci ricorrono, come vedremo, a tecniche di simulazione per facilitare la comprensione dei problemi e lo scambio tra i partecipanti.
Tutto questo non è impossibile e costituisce una sfida creativa e affascinante. E soprattutto dà sempre risultati sorprendenti: se la traduzione è fatta bene ed è calibrata sulle conoscenze e le abilità dei partecipanti, il dialogo riesce a decollare facilmente. L’esperienza mostra che i profani possono interloquire validamente con gli specialisti, se posti nelle condizioni giuste.

Strutturare il processo secondo regole condivise
I processi inclusivi non possono essere lasciati allo stato brado. Anche quando si vuole sollecitare la spontaneità, è necessaria una cornice ben definita (anzi più la cornice è definita,più è probabile che la spontaneità riesca a manifestarsi). Gran parte del lavoro preparatorio, consiste nell’approntare questa cornice, cercando di prevedere tutti i problemi che possono emergere.
I processi di questo tipo sono infatti molto strutturati. Quello che si vuole evitare è che la discussione possa protrarsi all’infinito e degenerare in una generale frustrazione. Il primo passo è quello di stabilire le regole del gioco e di sottoporle all’accettazione dei partecipanti. La scommessa è che se le regole sono ragionevoli e contemplano ampi diritti di accesso e di partecipazione,non dovrebbero nascere pressioni per forzarle nel corso del gioco. Le regole devono essere abbastanza flessibili da permettere un adeguamento del processo alle circostanze (si deve poter cambiare!), ma abbastanza rigide da fissare confini certi. Ciascuno dei partecipanti deve sapere esattamente a che gioco sta giocando.
Le regole variano da un approccio all’altro,ma ci sono alcune costanti. Per esempio:
• fasi: i processi sono in genere strutturati in fasi, la cui successione dev’essere grosso modo nota fin dall’inizio;
• tempi: la durata delle varie fasi e dei singoli incontri deve essere predefinita accuratamente; non sono consigliabili riunioni che durano per ore,perdendo via via partecipanti;
• spazi: l’organizzazione degli spazi deve essere molto curata, perché l’interazione tra i partecipanti può essere favorita dalla loro disposizione; tradizionalmente l’amministrazione conosce solo due forme di organizzazione degli spazi: quella dell’assemblea/consiglio che separa i relatori dal pubblico, mettendo gli uni di fronte agli altri, e quello del tavolo di lavoro, in cui i partecipanti siedono in circolo; ma ci sono, come vedremo, molte altre disposizioni da studiare con la massima cura;
• ecc.
Il principio della strutturazione si contrappone alle dinamiche partecipative non strutturate che vengono adottate normalmente in Italia. Quando un’amministrazione si pone il problema di confrontare le proprie scelte con il pubblico, di solito ricorre alla convocazione di assemblee pubbliche (oppure: consigli comunali aperti, ecc.). Le assemblee sono una tecnica di discussione molto primitiva: il proponente cerca di convincere il pubblico e spesso va incontro a contestazioni. Le assemblee non servono a costruire una decisione,ma a registrare i rapporti di forza esistenti in quella sede. Il nostro problema è invece esattamente il contrario: ossia di sbloccare, attraverso argomenti e negoziati, i rapporti di forza esistenti.

Dare il massimo spazio all’informalità
Le amministrazioni sono tradizionalmente abituate a lavorare mediante atti formali. Preferiscono scriversi che parlarsi. Hanno bisogno di basarsi su certezze e diffidano di ciò che non si può documentare con precisione:“la burocrazia aborre i rapporti faccia a faccia”, scriveva quarant’anni fa il sociologo francese Michel Crozier6.
Anche i meccanismi partecipativi tradizionali (come le osservazioni dei cittadini ai piani regolatori o quelle sulle procedure di valutazione di impatto ambientale) sono basate su questi presupposti.In queste procedure manca il rapporto diretto; le comunicazioni si svolgono esclusivamente per iscritto e prevedono l’uso di un linguaggio formale; non è prevista alcuna interazione tra i cittadini e l’amministrazione; quest’ultima è soltanto tenuta a rispondere alle osservazioni,nuovamente in forma scritta.Queste forme di partecipazione non consentono alcuno sviluppo di tipo dialogico.Permettono di affermare e difendere degli interessi,ma non di ridefinirli nel contesto decisionale. L’approccio consensuale che viene qui presentato assume invece come aspetto centrale proprio la possibilità di trasformare, attraverso il confronto, la natura delle poste in gioco.
Naturalmente le relazioni informali esistono anche nelle amministrazioni tradizionali (altrimenti non funzionerebbero): i funzionari si parlano, si telefonano, si consultano, vanno a prendere il caffè insieme. Ma questi comportamenti non sono tematizzati, né organizzati: rimangono ai margini dell’attività amministrativa vera e propria, non ci si ragiona su.
I processi inclusivi si collocano nel campo opposto: qui il massimo sforzo è dedicato a organizzare e gestire scambi informali e relazioni faccia a faccia tra i partecipanti, al di fuori di qualsiasi ufficialità. Come favorire questi comportamenti?
Innanzi tutto si tratta di compiere ogni sforzo per mettere a proprio agio i partecipanti. Va studiata l’accoglienza (ossia il modo con cui i partecipanti vengono ricevuti) e l’accessibilità dei luoghi di incontro. Lo spazio di interazione inclusivo non deve solo essere raggiungibile fisicamente, ma dovrebbe essere scelto in modo accurato perché sia percepito come di tutti e non troppo connotato da alcuni interessi o soggetti. Chi vi accede dovrebbe sentirsi a proprio agio. L’invito dovrebbe essere sufficientemente caldo e motivante, ovvero essere preceduto da una fase di ascolto che ha la funzione principale di costruire un rapporto di fiducia e collaborazione: serve a poco convocare un incontro pubblico, ancorché informale, se non si è fatto nulla per animare il contesto di intervento in modo da creare un’aspettativa per quell’evento.
In secondo luogo la forma assembleare è normalmente bandita, perché nelle assemblee soltanto poche persone hanno la capacità o il coraggio di parlare. I metodi inclusivi si basano sempre su riunioni di piccoli gruppi (diciamo dalle 5 alle 20 persone) in cui le persone non hanno l’obbligo di fare interventi, ma possono limitarsi a esprimere il loro pensiero in poche parole, controbattere a quello che dicono gli altri, prendere la parola più volte nel corso della stessa sessione, interrompersi a vicenda. Quando i partecipanti sono numerosi, li si può suddividere in tanti piccoli gruppi di lavoro che in seguito troveranno il modo di relazionarsi tra di loro.

Impegnarsi nella trasparenza
L’amministrazione che propone e guida un processo di tipo inclusivo deve aver cura di mettere a disposizione del pubblico tutti gli elementi conoscitivi in suo possesso e rendere trasparenti agli occhi dei partecipanti lo svolgimento del processo stesso. Deve inoltre pretendere che tutti i partecipanti facciano lo stesso, gli uni con gli altri. Deve in altre parole scommettere sulla fiducia.
Dare le informazioni cruciali a chi normalmente non ne dispone è un modo per dotarlo di un potere analogo ad altri attori dell’arena. Ma è anche un modo per creare un piccolo spiazzamento positivo che tendenzialmente è utile a costruire fiducia verso il processo. O meglio, è uno strumento prezioso per smontare frequentissimi atteggiamenti di diffidenza: non dimentichiamo che non partiamo da zero, ma spesso e volentieri da storie negative in cui la consultazione ha coinciso con una delusione. La trasparenza è rara, non solo perché c’è sempre chi ha interesse a non rivelare la informazioni in suo possesso, ma soprattutto perché è faticosa. Praticare la trasparenza significa dedicare energie alla diffusione delle informazioni tra i partecipanti, non lasciare nessuno indietro, curarsi di tutti. E tuttavia è un passo assolutamente indispensabile. Quando cala la trasparenza (e cresce l’opacità), cominciano a crearsi squilibri e a incrinarsi la fiducia.
Il principio della trasparenza distingue questo approccio dalle pratiche di negoziazione occulta. Normalmente in Italia, quando si tratta di prendere una decisione complessa, i responsabili delle amministrazioni cominciano a tessere una fitta rete di relazioni informali (e, di solito, bilaterali) con i vari protagonisti negoziando possibili soluzioni. Queste relazioni sono tenute rigorosamente segrete; il grande pubblico (ma spesso anche gli altri protagonisti) non sanno quali negoziati sono in corso e con chi. Anche i risultati di tali contrattazioni sono tenuti segreti: può accadere che in un progetto o in un atto deliberativo venga introdotto un cambiamento che è il risultato di qualche accordo, senza che si sappia chi ha voluto quel cambiamento e attraverso quale tipo di scambio. Le pratiche della negoziazione sottobanco possono avere effetti devastanti perché seminano il sospetto e la dietrologia.

Gente comune e addetti ai lavori
Da quanto detto finora, sembrerebbe che gli approcci che esaminiamo in questo capitolo siano soprattutto adatti per coinvolgere i cittadini comuni e siano superflui per gli addetti ai lavori. In realtà non esistono cittadini comuni4: esistono persone con diverse esperienze, diverse capacità, diverse responsabilità, che sono o non sono abituate a parlare in pubblico o a far valere i loro punti di vista.
Le tecniche che stiamo per presentare possono essere utilizzate da tutti, anche da persone che sono professionalmente abituate a intervenire, negoziare, tenere discorsi o prendere decisioni. Possono aiutare anche le interazioni tra di loro. D’altra parte, alcune di queste tecniche sono nate in ambito aziendale per indurre gli alti manager a riflettere sulle strategie dell’impresa o per risolvere i conflitti.
Possono quindi essere utilmente applicate anche nelle amministrazioni pubbliche quando si tratti di far interloquire tra di loro politici, dirigenti, funzionari, ossia gente navigata che ha alle spalle una lunga esperienza pubblica. Possono servire a spiazzarli e a favorire relazioni più costruttive ed efficaci. Non dobbiamo quindi escludere di utilizzarle, ovviamente cum grano salis, quando si gestisce, per esempio, la concertazione in vista di un accordo di programma o di un patto territoriale o quando si convoca una conferenza dei servizi. Anche queste sono decisioni inclusive. Anche queste hanno bisogno di metodo (e infatti, senza metodo, spesso si arenano).
Per esempio i piani strategici delle città, che stanno diffondendosi in Italia, sono elaborati da persone tutt’altro che sprovvedute (le élite politiche, economiche, associative cittadine), ma sono gestiti secondo i metodi presentati in questo capitolo: piccoli gruppi assistiti da facilitatori, grande trasparenza, sequenza di fasi prestabilite, ecc. E funzionano molto bene. Anzi consentono di raggiungere una visione comune sul destino della città che, con altri strumenti, sarebbe probabilmente impossibile. parte, alcune di queste tecniche sono nate in ambito aziendale per indurre gli alti manager a riflettere sulle strategie dell’impresa o per risolvere i conflitti. Possono quindi essere utilmente applicate anche nelle amministrazioni pubbliche quando si tratti di far interloquire tra di loro politici, dirigenti, funzionari, ossia gente navigata che ha alle spalle una lunga esperienza pubblica. Possono servire a spiazzarli e a favorire relazioni più costruttive ed efficaci. Non dobbiamo quindi escludere di utilizzarle,ovviamente cum grano salis, quando si gestisce, per esempio, la concertazione in vista di un accordo di programma o di un patto territoriale o quando si convoca una conferenza dei servizi. Anche queste sono decisioni inclusive. Anche queste hanno bisogno di metodo (e infatti, senza metodo, spesso si arenano). Per esempio i piani strategici delle città, che stanno diffondendosi in Italia, sono elaborati da persone tutt’altro che sprovvedute (le élite politiche, economiche, associative cittadine), ma sono gestiti secondo i metodi presentati in questo capitolo: piccoli gruppi assistiti da facilitatori, grande trasparenza,sequenza di fasi prestabilite, ecc. E funzionano molto bene. Anzi consentono di raggiungere una visione comune sul destino della città che, con altri strumenti, sarebbe probabilmente impossibile.

Note
1 Il libro, uscito nel 1992, era originariamente intitolato Reinventing government, ossia Reinventare l’amministrazione. La traduzione italiana è la seguente: D.Osborne e T.Gaebler, Dirigere e governare, Milano, Garzanti, 1995.
2 Intervista riportata in: S.Capogna, Politiche pubbliche e occupazione. L’apprendistato: luci e ombre di una politica integrata, Università La Sapienza di Roma, Tesi di dottorato, 2004, p.193.
3 L.Susskind, J.Cruikshank, Breaking the Impasse.ConsensualApproaches to Resolving Public Disputes, Basic Books, 1987, p. 3.
4 A.Balducci, Strategie, strumenti e tecniche per lo sviluppo di processi partecipativi, Osservatorio Gestione Conflitti Ambientali, Milano, 1999.
5 N.Wates, Community Planning Handbook, Londra,Earthscan,2000.
6 .M.Crozier, Il fenomeno burocratico, Milano, Etas, 2000 (ed.or.: 1963).

Leave a Reply

 

 

 

You can use these HTML tags

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>